地方政府专项债券作为落实积极财政政策的核心工具，是拉动有效投资、补短板强弱项的重要支撑。2025年，在"负面清单"管理改革与稳增长政策导向下，专项债发行规模稳步扩大，投向领域持续优化，为经济社会高质量发展注入强劲动力。本报告基于2025年专项债发行数据与政策实践，系统分析资金在领域、区域、行业的分布特征，提炼政策导向规律，为各主管部门精准谋划2026年专项债申报工作提供实操性依据。

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2025年地方政府专项债整体运行概况

2025年专项债发行呈现“规模扩容、效率提升、用途创新”的显著特征。全年新增专项债限额达4.4万亿元，较2024年增加5000亿元，占当年全国财政支出预算的8.3%，预计实际发行规模达4.62万亿元，创历史新高。从发行节奏看，呈现“前缓后快、精准发力”特点：一季度受化债工作优先影响，发行进度仅18%；二季度起随着稳增长政策加码，发行进度逐月提速，截至10月末发行进度达89.2%，较2024年同期提升11.5个百分点，剩余5000亿元额度在11-12月集中发行，形成投资冲刺效应。资金落地效率同步提升，全国专项债资金平均支出进度达76.8%，其中拉萨市以80.94%的支出进度居藏区首位，苏州工业园区通过“周调度、月通报”机制实现支出进度92.3%，较全国平均水平高出15.5个百分点。

政策层面，“负面清单”管理模式全面落地（禁止类项目含楼堂馆所、非公益性项目等7大类12项），取代传统“正面清单”后，投向领域从原来的20余个扩展至40余个细分行业，地方自主决策权提升40%以上。核心政策创新集中在三方面：一是资本金使用范围扩容，可用作项目资本金的领域从17个扩至22个，新增云计算、商业航天等前瞻性产业基础设施，规模上限从25%提升至30%，截至12月13日，全国专项债用作资本金规模达2987亿元，占项目建设资金的9.1%，仍有较大政策空间；二是“自审自发”试点深化，试点地区明确为北京、上海等10省（含计划单列市）及河北雄安新区，试点地区项目经省级政府审核后即可发行，无需报国家发改委、财政部审批，申报周期从平均90天缩短至45天以内；三是建立偿债备付金制度，要求试点地区2025年底前完成制度建设，内蒙古等省份已率先归集偿债资金126亿元，保障债务安全。截至2025年10月，全国专项债余额36.7万亿元，平均期限12.5年，平均利率2.82%，较同期国债利率低0.35个百分点，债务付息压力处于合理区间。

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2025年专项债资金投向核心维度分析

（一）领域投向：传统基建为主导，新兴领域破局成长

2025年专项债资金投向呈现“传统领域压舱、创新领域突破”的格局，与2024年相比，市政、交通等传统领域占比下降8.2个百分点，土地储备、政府投资基金等新兴方向占比提升19.5个百分点。根据企业预警通截至12月13日的最新数据（覆盖全国98.3%的发行规模），资金在各领域分布及深层逻辑如下：

具体来看各领域投向特征及深层逻辑如下：

1. 市政和产业园区基础设施：该领域是专项债资金的第一大投向，占比26.6%，对应资金规模约12280亿元，重点支持园区配套、智慧化改造及产城融合项目。从区域差异来看，东部地区侧重通过专项债完善产业升级配套，例如苏州工业园区将3.2亿元原计划用于金鸡湖地下空间的专项债，调整至城市交通信息化建设（8000万元）和工业技术学校新校建设（1000万元），精准支撑高端制造产业集群发展；中西部地区则聚焦基础配套完善，如重庆高新区发行15亿元专项债用于标准厂房及污水管网建设，以硬件升级吸引电子信息企业入驻。值得注意的是，该领域资金集中度较高，前20%的优质园区项目吸纳了65%的资金，充分体现“向高收益、高潜力载体倾斜”的政策导向。

2. 土地储备：作为2025年投向变化最显著的领域，资金占比达17.2%，规模从2024年的2.1亿元激增至5437亿元，增幅超2588倍。这一调整直接呼应中央“稳地产、防风险”的核心要求，资金主要聚焦两类场景：一是一二线城市核心地块储备，如浙江省发行892亿元专项债，专项用于杭州、宁波的重点产业地块收储，保障集成电路、新能源等重大产业项目的用地需求；二是三四线城市存量商品房收购，河南省发行326亿元专项债收购滞销商品房，转化为保障性租赁住房，既有效化解房地产库存，又补充民生住房供给。从实施效果来看，资金注入后全国百城土地成交溢价率提升3.2个百分点，商品房库存去化周期缩短1.8个月，对房地产市场平稳运行起到关键支撑作用。

3. 交通基础设施：资金占比16.9%，对应规模约7818亿元，其中58%的资金投向“两重”项目（国家重大战略、重大工程），区域投向重点极为明确。京津冀地区聚焦雄安新区交通网络构建，发行23亿元专项债支持雄安城际站建设，其中9.8亿元定向用于地源热泵能源站，创下雄安单项目绿色专项债纪录；长三角地区侧重跨区域交通通道建设，沪苏湖高铁获得126亿元专项债支持，占项目总投资的28%，助力长三角生态绿色一体化发展；中西部地区则强化国际物流枢纽建设，成都国际铁路港发行38亿元专项债用于集装箱枢纽扩容，提升中欧班列的运输承载能力。从资金细分投向看，铁路、城市轨道交通项目占比达72%，凸显“补骨干交通网络短板”的政策意图。

4. 保障性安居工程：资金占比11.4%，全年投入资金达6400亿元，同比增长89%，重点支持城中村改造、棚户区改造及基层职工周转房建设。例如林周县利用专项债建设干部职工周转房，解决基层人员住房难题，间接提升公共服务供给能力。该领域资金投放向人口流入量大、住房需求迫切的城市倾斜，其中珠三角、长三角城市群的城中村改造项目获得资金占比超40%。

5. 社会事业：资金占比11.2%，聚焦教育、医疗等民生短板领域，重点支持基层公共服务设施升级。如堆龙德庆区人民医院利用专项债实施综合楼提升项目，新增床位120张，配备先进诊疗设备，有效提升县域医疗服务能力；教育领域则以乡镇学校标准化建设为核心，全国超60%的社会事业类专项债投向县级及以下教育医疗设施，助力公共服务均等化。

6. 农林水利：资金占比6.1%，重点支持高标准农田建设、重大水利枢纽及生态修复项目，筑牢粮食安全与生态安全屏障。在粮食主产区，黑龙江省发行128亿元专项债用于高标准农田改造，提升黑土地耕作效率；水利领域则聚焦跨区域调水工程，南水北调中线后续工程获得专项债支持，保障北方地区生产生活用水需求。

7. 政府投资基金：作为首次纳入专项债正式投向的领域，资金占比约2.2%，规模达847.3亿元，虽占比不高但杠杆撬动效应显著。资金主要通过两种模式运作：一是“专项债+母基金”模式，北京市以120亿元专项债注资城市副中心产业基金，成功带动社会资本680亿元，杠杆倍数达5.7倍；二是“直接股权投资”模式，江苏省发行85亿元专项债投向人工智能产业园，直接支持12家科创企业的中试基地建设。从产业分布看，人工智能、低空经济、生物制造三大未来产业获得资金占比达63%，与国家未来产业发展规划高度契合。

8. 新基础设施：资金占比1.1%，聚焦5G基站、数据中心、工业互联网等领域，虽当前占比不高，但作为数字经济发展的核心载体，已成为政策重点培育方向。资金主要投向算力网络国家枢纽节点建设，如内蒙古和林格尔数据中心集群获得专项债支持，提升全国一体化算力网络的承载能力，为数字经济与实体经济融合发展提供支撑。

（二）区域投向：东部领跑与区域均衡并重

1. 省域分布：经济大省“挑大梁”作用凸显。广东、山东、浙江、江苏、四川五省新增专项债发行量分别达3820亿元、3560亿元、3210亿元、3180亿元、2950亿元，合计占全国发行规模的36.8%。这些省份的共同优势在于项目储备充足——广东省2025年专项债项目储备库达1.2万个，是年度实际申报项目的3.2倍；资金使用效率高，江苏省试点“项目全生命周期管理”，资金闲置率仅1.2%，远低于全国4.8%的平均水平。对比来看，西藏、青海等西部省份发行规模均不足500亿元，但获得中央额度倾斜，如西藏专项债额度中85%为中央财政贴息，降低地方偿债压力。

2. 区域特征：东部引领与中西部补短板并行。东部经济发达地区凭借产业基础与项目收益优势，在市政、产业园区及政府投资基金领域获得较多支持；中西部及边疆地区则聚焦民生与生态短板，如拉萨市将专项债重点投向社会事业、生态环保领域，推动东嘎污水处理厂等项目落地。同时，专项债对革命老区、边疆地区的倾斜政策持续发力，助力区域协调发展。

3. 试点区域：“自审自发”释放效率红利。11个试点地区（含雄安新区）2025年专项债发行规模达2.1万亿元，占全国45.5%，上半年发行进度达82%，较非试点地区高出17个百分点。效率提升体现在两方面：一是审批流程简化，如江苏省吴淞江整治工程通过“自审自发”机制，从项目申报到债券发行仅用38天，较传统流程缩短52天；二是投向更灵活，如浙江省根据数字经济发展需求，将20亿元专项债从传统市政项目调整至算力中心建设，审批周期压缩至15天。但试点也存在差异化表现，北京、上海等一线城市基金类投向占比达5%，而湖南省仍以传统基建为主，反映出试点地区需结合自身产业优势发挥政策效能。

（三）行业投向：基建为基，产业赋能特征显现

1. 传统基建行业：仍是资金主力。建筑业（含市政、交通、水利）合计吸纳专项债资金超50%，其中市政工程以26.6%的占比居首，交通领域中铁路、城市轨道交通项目受青睐，反映出基建"稳投资"的核心作用。

2. 房地产关联行业：支持力度大幅提升。土地储备、保障性安居工程合计占比达28.6%，城中村改造专项债发行816亿元，同比增长1.4倍，棚改、老旧小区改造资金分别达1302亿元、632亿元，形成对房地产市场的精准支持。

3. 战略新兴产业：财政杠杆效应显著。通过政府投资基金、产业园区配套等方式，专项债间接撬动社会资本投向战略性新兴产业，全国平均撬动比例达1:5.2，其中浙江省凭借“专项债+REITs”模式，撬动比例高达1:6.8，江苏省为1:5.3。典型案例包括：北京中关村以95亿元专项债支持量子科技产业园建设，带动百度、字节跳动等企业投入480亿元；安徽合肥发行78亿元专项债用于集成电路产线配套，吸引京东方等龙头企业落地，形成“芯片-显示屏”产业集群。从数据看，专项债支持的新兴产业项目，平均投资回收期较传统项目缩短3.5年，收益稳定性更优。

4. 民生服务行业：精准补短板。教育、医疗等社会事业领域资金占比11.2%，重点投向县级医院升级、乡镇学校改造等基层项目，提升公共服务均等化水平。

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2025年专项债投向核心特征与政策逻辑

（一）投向逻辑：从"项目匹配"到"战略契合"转变。"负面清单"管理下，专项债从过去聚焦收益稳定项目，转向服务国家重大战略，如围绕"稳地产"加大土地储备支持，围绕"产业升级"创新基金投向前瞻性产业，围绕"扩内需"强化民生基建投入。

（二）运作模式：从“直接投入”到“杠杆撬动”升级。专项债已从单一项目投资转向“直接投资+基金注资+资本金撬动”的多元模式，847.3亿元基金类投向带动社会资本4400亿元，杠杆倍数达5.2倍；2987亿元资本金投向则进一步放大融资规模，如雄安城际站项目以9.8亿元专项债作为资本金，撬动银行贷款23亿元，项目总融资规模提升至32.8亿元。这种模式破解了财政资金“独木难支”的困境，如内蒙古2017-2022年发行的1673亿元专项债，带动社会投资8365亿元，在保障房、水利等领域形成“政府引导、市场参与”的良性机制。

（三）管理导向：从"规模优先"到"效率优先"深化。财政部通过穿透式监测、支出进度考核等手段，推动资金高效落地，如拉萨市建立定期调度机制，确保重点项目资金支出率超80%；同时将资金使用效率与后续额度分配挂钩，倒逼项目管理优化。

042026年专项债资金争取策略建议

结合2025年政策导向与投向特征，各主管部门需聚焦"政策红利、项目质量、运作创新"三大核心，精准谋划2026年申报工作：

（一）聚焦政策红利领域，精准锚定申报方向。

结合中央经济工作会议“优化专项债用途管理”要求，分区域明确申报重点：一是东部经济大省，重点布局未来产业基础设施（如低空经济起降点、算力中心）和城市更新项目，参考广东“城中村改造+产业配套”模式，2025年广东此类项目资金占比达32%，申报通过率超90%；二是中西部省份，聚焦交通枢纽（如中欧班列节点城市）和民生补短板，借鉴四川“县级医院升级+养老设施”捆绑申报经验，提高项目收益覆盖能力；三是边疆及革命老区，依托中央额度倾斜政策，重点申报生态环保（如三江源治理）和民族地区公共服务项目，西藏此类项目2025年申报通过率达88%，高于全国平均水平12个百分点。同时紧盯土地储备、保障性安居工程等政策延续性强的领域，2025年此类项目平均申报周期缩短20天，审批优先级更高。

（二）强化项目储备管理，提升申报核心竞争力。

建立“三位一体”项目储备体系：一是前期工作标准化，参照苏州工业园区经验，项目储备需完成“可行性研究+收益测算+风险评估”全套资料，收益覆盖倍数不低于1.2倍，资金闲置率承诺不超过2%；二是动态优化储备库，每季度根据政策调整和项目进度更新，如江苏省2025年累计调整37个项目资金用途，涉及金额54亿元，确保资金投向最优领域；三是打造标杆项目，优先申报跨区域协同（如长三角生态绿色一体化发展示范区项目）、市场化运作（如具备REITs发行潜力的产业园区）项目，此类项目2025年在“自审自发”地区审批通过率达92%，较普通项目高35个百分点。同时强化资金使用承诺，将“6个月内开工、1年内支出率超80%”作为申报硬性条件，借鉴拉萨市“周调度、月通报”机制，提高审批认可度。

（三）借力政策创新工具，放大资金争取效能。

一是争取"自审自发"试点红利，非试点地区加强与省级财政部门对接，以优质项目储备争取试点扩围倾斜；二是用好资本金政策，在22个允许领域内，优先申报可使用专项债作为资本金的项目，提高项目融资能力与申报吸引力；三是创新资金运作模式，联合国资平台设计"专项债+社会资本"合作方案，对产业基金类项目强化市场化收益论证，提升申报通过率。

（四）加强部门协同联动，构建申报工作合力。

一是建立财政与行业主管部门"双牵头"机制，财政部门负责政策解读与额度对接，行业部门负责项目谋划与前期推进；二是强化与发改、住建等部门联动，确保项目纳入国家重大项目库，实现"资金跟项目走"；三是做好跨部门信息共享，及时跟踪专项债"提前批"限额下达动态，第一时间完成项目申报对接。

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关于产业项目如何申请政策性资金

中央经济工作会议提出，十五五时期产业是重点关键词，但是，产业类项目想要获得国家政策性资金支持，面临几方面卡点问题：

1.项目落到哪个地方，通过什么方式落地，是通过招商引资，还是技术引进，或者是直接投资；

2.当地的资源禀赋对于产业落地有哪些帮助，比如用地、人口、市场、政府采购等；

3.当地政府对于产业落地的态度，是否为一把手重点工程，当地政府能否配合进行项目谋划和资金争取，能否配备各种便利及优惠条件；

4.项目是否符合三大类资金支持的领域及投向；产业项目落地若没有前期的资金保障，项目落地难度很大，面对当前的经济环境，政府资金困难，地方政府都希望企业能完成直接投资，但产业方又面临投资困难，大量资金投入在研发及市场，所以造成项目落地的矛盾和对立；

5.明确上述条件后，就可以多方协同，进行项目谋划和包装，进行立项、可研、编制材料等工作，按照资金申请节点，进行资金争取；

为了帮助企业了解资金争取的整个流程以及三大类资金的具体领域及投向，包括申报流程和评审要求，特于2025年12月29日（周一）在北京举办“产业项目资金争取学习交流沙龙”，日程及交流内容如下：

08:50-09:00 | 企业报道

核心内容：参会企业签到、资料领取、现场签到确认，为后续会议做准备

09:00-09:30 | 地方政府落地产业项目路径及困难

核心内容：解析地方政府推动产业项目落地的典型路径（如园区建设、政策配套等），同步梳理实操中面临的土地、资金、审批等核心困难

09:30-10:00 | “十五五” 时期重点产业支持方向

核心内容：明确 “十五五” 期间国家及地方层面重点扶持的产业领域（如高端制造、绿色能源、数字经济等三大导向20+产业方向），解读支持政策导向

10:10-11:00 | 三大类资金重点支持领域及投向

核心内容：详细说明中央预算资金、超长期特别国债、地方政府专项债以及政策性金融工具等多类资金的具体支持领域，明确资金投向的优先顺序和申报要求

11:00-11:30 | 企业申报流程及条件

核心内容：拆解企业申报各类支持政策、资金的全流程（从材料准备到提交审核），明确申报主体资质、项目要求等核心条件

11:30-12:00 | 如何和地方政府进行合作沟通

核心内容：分享企业与地方政府对接的有效沟通策略（如对接部门、重点工程、资金保障等），提供政企合作协议签订的关键注意事项

14:00-17:00 | 项目一对一研判

核心内容：针对参会企业的具体项目，由专家团队进行一对一分析，研判项目可行性、政策适配性，提出个性化优化建议（按会前预约顺序进行，每企业研判时间约 20-30 分钟）

报名核心信息：精准圈层，名额递减中

- 参会对象：产业企业副总及以上决策层（需提供企业任职证明，确保圈层精准）

- 沙龙时间：2025年12月29日（全天9:00-17:00，午餐自理）

- 举办地点：北京（具体地址待报名审核通过后，以短信形式专属通知）

- 报名费用：499元/人（含专家研判费、资料费，价值远超企业自行聘请政策咨询机构的单次成本）

- 限定名额：30人（按报名审核顺序锁定，满额即关闭通道，不追加名额）

额外专属福利：报名即享“落地工具包”

所有参会者均可获得专家团队独家整理的《项目资金争取工具包》，含：①三大类资金领域及投向学习手册（含电子版）；②重点领域申报辅导材料；③政府协同落地需求确认函、申报材料自查清单等6套可直接复用模板。

特别提醒：为确保沙龙内容与企业需求强绑定，报名后需提交《项目基本信息表》（含投资规模、产业领域、落地意向区域），审核通过后方可锁定名额。名额已进入倒计时，点击下方报名通道，锁定席位，避免错失政策资金窗口期！