2021年9月，习近平总书记在中央人才工作会议上提出要加快建设世界重要人才中心和创新高地，为2035年基本实现社会主义现代化提供人才支撑，为2050年全面建成社会主义现代化强国打好人才基础。“十五五”时期是我国迈向2035年建成世界重要人才中心和创新高地的关键攻坚期，也是世界百年变局加速演进，战略机遇和风险挑战并存的时期。

一、国际形势和产业变革带来新机遇和新挑战

（一）战略机遇

一是美国人才政策收紧利好我国人才引进。自2025年特朗普再次入主白宫后，美国人才政策进入全面收紧周期，从“全球人才竞争”转向“国家安全+本土就业保护”双主线，通过签证制度重构、科研安全审查升级、留学生管控强化等多重手段，构建起“高门槛、严筛选、强审查”的人才治理体系。这一政策转向成为影响全球科研人才流动的关键变量，在全球人才流动大潮中开始出现“美国退潮”现象，美国对华裔科学家的清查已经严重削弱了美国在生命科学等领域的原创能力，华裔科学家“归国潮”持续升温为中国创造了吸引海外人才的宝贵战略机遇。

二是地缘政治重塑全球科技创新格局。当前地缘政治正以史无前例的深度和广度重塑全球创新生态，从“效率优先的全球化创新”转向“安全与主权并重的阵营化竞争”，形成技术脱钩、创新分化、规则重构的趋势。欧美国家在科技领域构建起“小院高墙”，我国短期遭遇技术封锁，但长期来看，对我国加速自主创新，突破技术封锁，构建自主可控创新链、产业链，打造全球创新中心形成关键机遇。

三是技术革命催生产业变革带来新需求。新一轮科技革命与产业变革加速演进，颠覆性技术持续突破，推动传统产业转型升级、新兴产业蓬勃崛起、未来产业前瞻布局，倒逼产业结构、生产方式、用工模式发生系统性变革，催生出大规模、多层次、复合型的顶尖人才新需求。人工智能、量子科技等新一轮科技革命为中国提供了“换道超车”的新机遇。

四是国际交往创造合作新空间。美国特朗普政府推行“美国优先”的单边主义政策，掀起新一轮逆全球化浪潮。我国坚持多边主义、自由贸易与科技开放合作原则，依托“一带一路”、金砖国家、上合组织等多边合作平台，持续深化与新兴市场国家、发展中国家的经贸往来、科技合作与人才交流，为我国承接全球化溢出红利、参与全球科技治理、吸引集聚全球多元人才、提升国际影响力创造了有利条件。

（二）风险挑战

一是地缘政治博弈带来国际竞争加剧。以美国为首的西方国家奉行单边主义、保护主义，叠加特朗普政府“逆全球化”政策延续影响，尽管我国人才回流趋势明显，但在全球顶尖人才竞争中仍面临激烈竞争，欧盟、加拿大、日本、新加坡等发达国家和地区都在加大人才吸引力度，我国顶尖人才争夺仍面临激烈竞争。

二是技术封锁风险持续深化。美国不断扩大实体清单管控范围，对我国高端制造、人工智能、量子科技、半导体等前沿领域的企业、科研机构、高校实施封锁、技术断供、设备禁运，严控高端科研仪器、核心元器件对华出口，大幅抬高我国科研攻关成本。收紧对华人才流动管控，限制华裔高层次科研人员赴美学术交流、科研任职，压缩我国留学生理工科专业名额，审查、关停中美高校科研合作项目。同时，欧盟、日韩等美国盟友同步跟进收紧高端技术出口、人才合作政策，西方主导的传统科创圈层形成排他性壁垒，我国深度融入全球科创体系难度加大。

三是人才安全风险不断复杂化。随着国际形势趋于复杂，人才安全问题日益突出，已成为国家安全重要组成部分。一方面，顶尖人才流失风险仍存，部分高精尖领域人才受海外高薪、优质科研平台吸引，出现人才外流现象；另一方面，跨境人才流动伴随技术泄密、数据泄露、知识产权侵权等风险，境外势力通过学术交流、校企合作、人才引进等渠道窃取我国核心科研技术、产业机密。此外，部分西方国家刻意制造学术对立，针对我国科研人员开展恶意审查、技术制裁，人才跨境流动不确定性大幅提升，对我国人才安全管控、风险防控体系提出更高要求。

二、“十五五”时期我国建设世界重要人才中心和创新高地的对策建议

（一）优化国家战略空间布局，构建梯次联动、功能互补的人才体系和创新高地

一是做强三大世界级人才创新核心极。持续强化北京、上海、粤港澳大湾区三大国际科技创新中心战略枢纽地位，打造我国链接全球顶尖人才、开展原创性引领性科技攻关、集聚高端创新要素的核心承载区。北京应发挥国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学和科技领军企业等国家战略科技力量集聚优势，着力打造原始创新策源地和战略科学家集聚地；突出“三城一区”（中关村科学城、怀柔科学城、未来科学城和北京经济技术开发区）联动发展，放宽科研机构人才编制、薪酬、岗位聘用自主权，试行顶尖人才“一事一议”特殊支持机制。上海应发挥国际化程度高、金融市场完善、跨国公司和外资研发机构集聚优势，着力提升全球创新资源配置能力；依托张江综合性国家科学中心，强化高端科学基础设施集群建设，打造全球科技人才流动枢纽、科技成果转化枢纽、国际科技合作枢纽，深化临港新片区人才政策先行先试，放宽境外职业资格认定、跨境资金收付、科研物资通关限制。粤港澳大湾区应依托企业创新活跃、产业转化效率高、开放基础良好等优势，打造科技成果转化高地和国际人才合作示范区；依托广深科技走廊，强化市场化、产业化创新优势，聚焦集成电路、人工智能、新材料、生物医药等产业赛道，构建产业科学家、工程师、高技能人才集聚高地，深化粤港澳人才职业资格互认、跨境执业，打造市场化、法治化、国际化人才发展示范区。

二是培育区域性国家级人才创新增长极。依托成渝、武汉、西安、杭州、南京、合肥等科教资源富集城市，布局一批区域性科技创新中心与特色人才高地，形成差异化发展格局。避免各地在相同产业、相同人才类型和相同政策工具上低水平重复竞争，引导不同城市根据自身优势明确功能定位，在国家创新体系中找准坐标。完善区域人才协同机制，建立跨省市人才资质互认、科研资源共享、重大平台共建制度，破除省际人才流动壁垒，推动东部优质人才资源和创新资源向中西部有序梯度转移，缓解东部人才过度集聚、中西部顶尖人才流失问题。

三是完善国家战略科技力量人才承载体系。优化国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学和科技领军企业等国家战略科技力量的人才布局。推动国家实验室实行完全自主的人才评聘、薪酬定级、团队组建等管理制度，赋予顶尖学术带头人团队组建、经费使用、研究方向选择自主权。支持全国重点实验室聚焦关键核心技术领域扩容提质，建立重大科研平台人才定向培养、定向引进、定向储备机制。大力支持新型研发机构实行市场化运行、企业化管理、国际化用人模式，放宽编制、户籍、职称限制，打造灵活高效的顶尖人才集聚平台。强化科技领军企业人才主体地位，支持龙头企业牵头组建创新联合体，吸纳重点高校、科研院所科研人员并双向流动，构建产学研一体化人才培养使用链条。

（二）深化人才发展体制机制改革，切实破除束缚人才发展的制度壁垒

一是一体推进教育科技人才发展。发挥北京、上海、粤港澳大湾区“改革试验田”作用，聚焦教育科技人才涉及的共性问题、关键事项，在三地重点区域、高校、科研院所、企业，实施一批重点示范项目。支持三地在学科设置、人才引育、科研管理、成果转化等方面实施更加积极、更加开放、更加有效的政策，形成一批可复制可推广的改革经验，为全国提供示范借鉴。强化战略规划、政策措施、重大任务、资源配置等方面统筹，对新出台政策做好政策取向一致性评估，定期对政策落实情况进行评估，查找政策堵点、盲区和实施中的问题，及时优化调整。

二是完善分层分类、科学精准的人才评价体系。坚决破除人才评价“四唯”惯性，全面推行以创新价值、能力、贡献为核心的差异化人才评价制度，建立基础研究、应用研究、工程技术、产业转化、技能人才等不同类型人才评价标准。对基础研究人才，推行长周期评价和稳定资助，以原创成果、学术影响力、理论突破作为核心评价依据，不唯论文数量、期刊分区；对应用研究人才，重点考核技术突破、技术落地成效，弱化论文指标；对工程技术人才，以工程实践、工艺优化、装备改良为评价导向；对产业转化人才，重点评价市场转化、经济效益、行业赋能能力；对技能人才，建立实操能力、工艺水平、疑难问题解决能力评价体系，畅通工匠职称晋升通道。全面清理地方、高校、科研机构不合理人才评价文件，避免一刀切、量化教条化考核。推行同行盲审、国际同行评议、第三方独立评估等制度，提高人才评价客观性、专业性和国际化水平。

三是全面深化科研经费管理改革。持续扩大科研经费包干制实施范围，对基础研究、青年科研项目、自主探索类项目实行经费包干。优化经费结构，提高人员经费占比，将间接经费比例上限提高至60%以上。简化报销流程，取消不必要的耗材审批、资产备案手续。建立科研经费容错免责机制，在合规前提下，因科研探索不确定性产生的合理经费偏差不予追责。完善科研资产管理机制，简化科研仪器采购、调剂、报废流程，推动大型科研仪器向全社会开放共享，提高设备利用效率。

四是健全市场化、多元化人才激励分配制度。持续扩大职务科技成果赋权改革试点范围，对高校、科研院所科研人员全面推行职务科技成果所有权或长期使用权分割确权，科研人员持股比例不低于50%。优化科技成果转化税收优惠政策，降低成果转化个人所得税负担，简化股权奖励备案流程。完善国有企业、科技企业股权激励制度，放开科创企业股权、期权、分红激励限制，允许科研骨干、核心技术人员以技术入股、知识产权入股方式参与收益分配。建立高层次人才特殊薪酬机制，对战略科学家、顶尖领军人才实行市场化协议薪酬，不受事业单位工资总额限制。优化国家级人才项目评选机制，减少重复头衔、重复认定。

五是打通人才流动堵点卡点。深化户籍、档案、编制、社保联动改革，探索建立全国统一人才电子档案系统，实现跨地区、跨体制、跨所有制调转。放宽科研人员兼职、离岗创业限制，允许高校、科研院所科研人员到企业挂职、合作研发。建立事业单位科研人员市场化流动通道，支持科研人员双向流动、柔性聘用。畅通党政机关、科研院所、高校、企业人才交流渠道，推行科技干部常态化挂职、轮岗制度，提升复合型人才治理能力。

（三）统筹推进自主培养与全球引进，构建全链条人才培养体系

一是筑牢人才自主培养根基，强化基础学科人才供给。强化基础学科战略地位和学科布局，扩容基础学科拔尖学生培养计划，扩大本硕博贯通培养规模。优化高校学科专业动态调整机制，向集成电路、量子科技、空天科技、深海装备、生物医药等紧缺专业倾斜。深化高等教育人才培养改革，推行科教融汇、产教融合育人模式。加强理工科学生工程实践能力培养，加入企业实训、工程项目锻炼、工艺产线实操等实践培养环节。完善现代职业教育体系，建设高水平技师学院、工匠学院，推行校企双师共育、订单式培养，壮大高技能人才队伍，补齐我国高级技工短缺短板。

二是把青年科技人才摆在国家人才优先发展位置。出台青年科技人才优先培养、优先资助、优先使用政策，在国家级重大科研项目、重点研发计划中明确青年人才配额，40岁以下青年科研人员担任课题负责人和骨干比例不低于50%。设立青年科学家自主探索专项基金，不设硬性考核指标、不限制研究方向，鼓励自由探索、原始创新。完善博士后制度，扩大博士后招收规模，提高资助标准，建设一批国家级博士后创新实践基地。减少青年科研人员非学术事务负担，让青年科研人员潜心研究、长期攻关。

三是精准实施海外高层次人才引进专项工程。优化海外人才引进顶层设计，建立国家层面紧缺人才目录动态更新机制，聚焦芯片、高端材料、航空发动机、生物医药、人工智能、深空深海等关键领域，定向引进全球顶尖科学家、资深工程师和创新团队。创新引才模式，推行团队式引才、项目式引才和柔性远程引才。简化外籍人才来华签证、居留、工作许可办理流程，顶尖人才实行永久居留直通审批。放宽国际人才外汇结算、薪酬兑换、跨境资金划转限制，完善国际人才生活服务体系，打造国际人才宜居环境。

四是加强卓越工程师与高技能人才队伍建设。实施卓越工程师培育专项，面向先进制造、高端装备、能源动力、轨道交通等行业，培育一批具备系统思维、工程能力和攻坚能力的复合型工程师。建立工程师校企联合培养平台，推行企业总工程师进校园、高校教授进车间双向交流制度。完善技能人才等级体系，实现技能人才与专业技术人才职称互通互认。大力弘扬工匠精神，建设国家级技能大师工作室和工匠创新工坊，支持高技能人才开展工艺改良和技术攻关传承。

（四）优化创新创业生态，打造宜居宜研宜业人才发展环境

一是构建产学研深度融合创新体系。强化企业创新主体地位，支持行业龙头企业牵头组建创新联合体，整合高校、科研院所、产业链上下游资源，开展共性技术、关键技术、前沿技术联合攻关。建立科研成果转化分级激励机制，设立国家级技术转移中心，强化专业化技术经纪人队伍建设，简化成果转化、专利转让、技术入股、成果备案流程。完善知识产权保护体系，加大侵权惩罚力度。搭建产学研合作对接平台，常态化举办科技成果交易会、产业对接会、技术博览会等，打通基础研究、应用研究、产业化落地的断点堵点，将科研优势转化为产业优势。

二是完善全生命周期创新创业金融支撑体系。构建天使投资、风险投资、产业基金、银行信贷、科技保险多层次科创金融体系。加大政府引导基金投入力度，重点扶持种子期、初创期科技型中小企业。鼓励国有资本、社会资本联合设立科创投资基金，聚焦硬科技、深科技领域长期投资。优化科技信贷政策，推行知识产权质押、股权质押、订单质押无抵押贷款模式。完善科技保险体系，推出科研设备险、研发责任险、成果转化险，降低科研创新试错成本。规范资本市场科创板块发展，畅通科技企业上市融资、股权转让、并购退出渠道，形成“研发—转化—融资—商业化”的良性循环。

三是营造包容自由、尊重创新、宽容失败的文化生态。大力弘扬科学家精神、教育家精神、企业家精神、工匠精神，营造鼓励探索、宽容失败、尊重知识、尊重人才的社会氛围。减少不必要的行政干预、形式化考核、过度量化管控，给予科研人员充分的学术自由、研究自主权。加强科研诚信体系建设，完善学术不端惩戒、追溯制度，建立科研信用黑名单，强化科研伦理监管，守住科研安全底线。

四是完善高品质、普惠化人才公共服务保障体系。建立国家、省、市三级人才服务综合平台，实行人才业务一站式办理、一窗通办和跨省通办。优化人才安居政策，扩大人才住房供给。完善人才子女教育保障，加大优质教育资源供给，增设国际学校、双语学校等涉外教育机构。加大医疗资源供给，满足不同类别、不同层次人才医疗需求。完善交通、文体、休闲等配套设施，打造生态优美、交通便捷、服务完善的科创人才工作生活圈。

（五）稳步扩大高水平人才与科技对外开放，统筹开放合作与人才安全

一是主动融入全球创新网络，深化国际科技合作。坚持高水平对外开放，主动布局全球科研合作网络，积极发起、牵头国际大科学计划和大科学工程，在气候变化、生物医药、深空探测、清洁能源、人工智能治理等领域主导国际科研合作。有序向全球开放我国重大科技基础设施，吸引全球科研团队联合开展前沿研究。支持国内科研机构、高校在海外设立联合实验室、科研合作站点，鼓励我国科研人员深度参与国际学术组织、标准制定机构，提升国际科技话语权、规则制定权。优化国际学术交流审批流程，放宽科研人员因公出国、跨境学术交流限制。

二是建设国际化、法治化、便利化人才营商环境。推进公共服务国际化，完善外文政务服务平台、涉外医疗、国际教育、跨境金融服务体系。建立国际职业资格互认清单，放宽境外医师、工程师、设计师、会计师等专业人才来华执业限制。优化跨境人才流动管理制度，简化高层次人才出入境审批流程。打造法治化涉外营商环境，完善涉外知识产权法律体系、跨境商事仲裁制度等，保障在华外籍人才合法权益。

三是筑牢国家人才安全防线，构建安全可控人才发展体系。统筹发展和安全，建立关键领域人才安全预警、风险研判、应急管控机制。对集成电路、人工智能、军工装备、高端材料等敏感领域，完善涉密人才流动审查、出境管控、竞业限制等制度。强化核心人才留存保障，完善顶尖人才特殊保护政策，提高关键核心领域人才薪酬待遇、科研条件和生活保障水平。加强海外引进人才安全审查，优化背景审核、风险评估流程，防范技术窃密、学术渗透和人才流失风险。强化人才思想政治引领，完善高层次人才国情研修、思想培训、党性教育制度，引导广大科技人才胸怀“国之大者”、坚守家国情怀、恪守科研底线、服务国家战略、担当时代重任。

（六）强化组织保障与监测评估，压实国家战略落实责任

一是加强党对人才工作的全面领导。坚持党管人才原则，完善中央统一领导、部门协同、地方落实、社会参与的人才工作治理格局。各级党委建立人才工作专项议事制度，将人才工作成效纳入党政领导班子考核内容，压紧压实工作责任。强化组织部门统筹协调职能，打通各部门工作壁垒，充分调动各方面工作主动性和积极性，实现规划衔接、政策协同、资源统筹、评价联动。

二是加大人才财政支持力度。建立稳定增长的人才财政投入机制，确保研发经费、人才专项投入增速高于财政收入增速。优化财政资金使用结构，重点投向基础研究、青年人才、重大科技平台和关键核心领域紧缺人才培养。鼓励社会资本、企业资本加大人才和创新投入，构建政府引导、企业为主体、社会补充的多元化资金投入格局。

三是建立动态监测评估与优化机制。构建全国人才发展大数据监测平台，对人才规模、结构、质量、流动、产出进行动态跟踪监测。建立第三方政策评估机制，定期开展政策绩效评价、问题排查和优化迭代。建立政策动态调整机制，及时研究解决改革落实中出现的新情况新问题，确保各项人才改革举措落地见效、赋能高质量发展。

来源：李重达（北京人才发展战略研究院）/文，首发刊载于《科技中国》杂志2026年第7期 科技人才栏目