近年来，我国围绕首台（套）重大技术装备，已逐步形成目录遴选、检测评定、保险补偿等系列政策安排，在促进创新产品推广应用、增强用户信心、带动产品迭代升级等方面发挥了积极作用。2024年，市场监管总局、国家发展改革委、科技部、工业和信息化部、国家知识产权局联合印发《中国首台（套）重大技术装备检测评定管理办法（试行）》，进一步夯实了首台（套）产品识别和技术把关的制度基础；工业和信息化部印发《首台（套）重大技术装备推广应用指导目录（2024年版）》，提出加强产业、财政、金融、科技等政策协同；工业和信息化部、财政部、金融监管总局印发关于进一步完善首台（套）重大技术装备、首批次新材料保险补偿政策的意见，明确要求突出应用牵引作用，增强用户信心，以应用带动迭代更新、稳定生产和成本下降。

当前首台（套）政策的短板，主要在首用前的需求形成。现行保险补偿机制主要在装备交付用户、投保生效并满足相应条件后实施，重点解决首用后的风险分担问题；对“买之前谁先下单、谁先提供应用场景”，制度覆盖仍然不足。2025年，三部门（工业和信息化部、财政部、金融监管总局）已按新政策口径组织实施首台（套）重大技术装备保险补偿，进一步明确资格审定、资金申请、部门复核等操作安排，说明相关政策已经进入按新规则实施的阶段。

一些重大技术装备面临的突出问题，已不是研制能力不足，而是首个市场迟迟打不开。特别是在高端成套装备、关键系统和核心零部件等领域，用户普遍面临责任压力大、预算约束强、验证周期长、替换成本高等约束。一些已经具备首台（套）条件的产品，长期停留在样机、样品或示范阶段，迟迟形成不了首批市场业绩。根子在首单形成难。企业看不到稳定订单，不敢继续投入中试定型、批量准备和供应链协同；用户即使有替代意愿，也常因责任压力和流程约束不愿率先采购，技术突破与市场导入因此脱节。更值得重视的是，首单迟迟不能形成，不仅会延缓单个产品的产业化节奏，还会影响上下游配套企业的跟进意愿，削弱供应链协同、工艺优化和成本下降的可能性。

一、准确把握首台（套）与预先市场承诺的关系

在首台（套）政策中探索引入预先市场承诺机制，首先要把两个概念区分清楚。

首台（套）重大技术装备，界定的是政策支持对象。其所指向的，是国内实现重大技术突破、拥有知识产权，但尚未取得市场业绩的创新产品，包括整机装备、核心系统和关键零部件等。它解决的是“支持什么”的问题。2024年出台的《中国首台（套）重大技术装备检测评定管理办法（试行）》，进一步明确了首台（套）检测评定的原则、程序和工作体系，为首台（套）产品识别、技术把关和后续政策衔接提供了制度依据。

预先市场承诺（Advance Market Commitment，AMC）则是一种需求侧政策工具。其提出，主要是为了解决创新产品进入市场初期普遍存在的需求不确定、投入激励不足等问题。其基本逻辑，不是直接替代研发，也不是无条件补贴生产，而是由具备支付能力和信用约束的主体事先作出需求承诺：当产品达到既定技术标准、质量要求和供应条件后，给予明确采购支持或形成稳定需求安排，从而把不确定的未来市场转化为相对可信的现实预期，带动企业加大投入、扩大生产准备并加快产品进入应用。

放到首台（套）政策场景下，预先市场承诺的核心在于，由具备信用和场景能力的主体，围绕符合条件的创新产品，预先作出具有约束力或准约束力的需求安排。这里的“承诺”，不是无条件购买，也不是事先包销，而是以技术达标、质量可控、验证通过、场景适配为前提，在满足约定条件后形成明确采购、最低需求或场景开放安排。它解决的是“市场怎么形成”的问题，重点是把分散、模糊、犹豫不定的潜在需求，转化为有条件、可兑现、可检验的现实需求。

首台（套）与预先市场承诺不是同一层面的概念，也不是替代关系。首台（套）是支持对象，预先市场承诺是政策工具。前者回答哪些产品应纳入支持范围，后者回答这些产品怎样跨过首购首用门槛。从政策链条看，首台（套）解决的是“哪些产品值得支持”，检测评定解决的是“产品是否达标可用”，保险补偿解决的是“首用后风险如何分担”，预先市场承诺解决的则是“首用前需求如何形成”。因此，在首台（套）政策中引入预先市场承诺，不是改变首台（套）的定义，也不是另起一套新政策，而是在现有政策链条中补上需求承诺这一环，放在目录遴选和检测评定之后、保险补偿之前，重点解决首单形成难、首购动力弱的问题。

还要看到，并非所有首台（套）产品都需要引入预先市场承诺。对市场需求已经比较明确、商业化路径较为成熟、用户自主采购意愿较强的产品，现有推广应用和保险补偿政策即可发挥作用。预先市场承诺主要适用于这样一类产品：技术已接近可用，通过检测评定后具备工程化应用条件，但首批市场长期打不开，验证责任边界又不清晰，用户缺乏首购动力，因而长期难以形成首单和持续订单。换句话说，它解决的是“有产品也有潜在需求，但没有人愿意率先形成首单”的问题，而不是替代企业完成前期研发，也不是为不成熟产品提供兜底保障。

二、在首台（套）政策中引入预先市场承诺机制正当其时

第一，是现有政策链条还缺一环。当前首台（套）政策对首用后风险分担已有较成熟安排，对首用前需求形成则相对薄弱。保险补偿能够降低用户使用顾虑，但前提是已经发生交易、完成交付并形成投保安排，难以单独解决“谁先买、谁先下单”的问题。对重大技术装备而言，首单形成难往往比首用风险更具约束性。没有可信的早期订单预期，企业就难以组织后续研发定型、批量生产和供应链配套，用户也难以主动成为首个采购者。

第二，关键是把“应用牵引”落到具体订单、具体场景和具体责任上。2024年相关政策已经明确提出，要突出应用牵引作用。预先市场承诺的作用，就在于把原本分散、模糊的潜在需求，转化为相对明确、可以执行的需求安排。这样做，不仅能够增强企业对未来市场的预期，也有利于把用户单位潜在但不稳定的采购意愿，转化为有约束力的首购首用安排，使政策支持更早作用于产业化关键节点。

第三，现有制度基础已经具备。首台（套）目录、检测评定、保险补偿等安排，已经为产品识别、技术把关和风险分担提供了制度基础。关键不是另起炉灶，而是在现有首台（套）政策框架内，把需求承诺这一环补上，形成从产品识别、需求承诺到首购首用、风险分担、迭代扩散的完整链条。

第四，试点承接主体已经具备基础。中央企业、地方国有企业和重大工程建设运营主体，拥有真实应用场景，也有较强组织能力和责任承受能力，在能源、电力、石化、轨道交通、船舶、航空航天、重大环保等领域尤其如此。由这些主体承担附条件采购、场景开放等试点任务，具备现实条件，也有示范意义。特别是在一些关系国计民生和国家安全的重点领域，相关主体本身就承担着技术替代、装备升级和产业带动责任，由其率先开展首购首用、作出需求承诺，有利于形成可复制的市场导入路径。

第五，从政策环境看，当前推进这项机制也具备较好窗口期。近年来，国家持续强调科技创新和产业创新深度融合，强调以应用场景促进技术迭代和产业化。首台（套）政策体系经过多年完善，已从早期鼓励推广逐步转向更加重视场景应用和风险分担。在这一基础上，进一步增加需求承诺环节，符合现有政策演进方向，有利于推动首台（套）政策由偏重事后补偿向事前需求牵引与事后风险分担并重转变。  

三、总体思路

建议按照“目录筛选—技术评定—需求承诺—首购首用—保险补偿—迭代扩散”的思路，在现有首台（套）政策框架内探索引入预先市场承诺机制。

这项机制的重点，不是由政府替代市场，也不是搞普遍性行政采购，更不是无条件兜底，而是针对首批市场长期打不开、单个用户缺乏首购激励，但国家层面确有应用需求的重大技术装备，通过附条件采购、场景开放、最低需求承诺等方式，先把首单做出来，再带动后续扩散。

政策重心也应适度前移。现行首台（套）政策更强调“出了问题怎么补”，下一步应把一部分着力点放到“订单怎样形成”上来。通过需求承诺增强企业预期，通过真实场景提升用户首购首用意愿，再通过保险补偿分担后续应用风险。

在制度设计上，应把握四个原则：一是聚焦重点，不宜全面铺开；二是坚持附条件承诺，不搞无条件兜底；三是突出场景导向，由真实需求带动机制实施；四是强化结果约束和退出管理，防止政策异化为一般性补贴工具。

四、几点建议

（一）依托现有目录和认定体系，在重点领域先行试点

预先市场承诺不宜全面铺开，可先选择研发投入大、验证周期长、替换成本高、首单长期难形成，同时又关系产业链供应链安全和重大工程能力的重点装备开展试点。建议依托现有首台（套）目录和认定体系，优先在关键核心零部件、高端成套装备、重大能源装备、重大环保装备和关键控制系统等领域先行推进。首台（套）目录和检测评定制度已经为试点范围确定、产品遴选和技术把关提供了现成基础。

试点阶段不宜追求覆盖面，关键是围绕若干典型产品、典型场景，打通从技术验证到首购首用的路径，先形成可复制、可推广、可评估的制度样板。试点遴选时还应注意兼顾不同类型装备和不同场景条件。

（二）明确承诺主体，优先由国有企业和重大工程单位承担首购首用任务

建议按照“谁有场景、谁提需求、谁作承诺”的原则，由具备条件的中央企业、地方国有企业、重大工程项目业主单位提出首台（套）应用需求，并在技术论证、风险评估基础上，签署附条件采购协议、最低采购量承诺或场景开放协议。

其中，“附条件采购承诺”适用于技术指标较清晰、达标后即可采购的产品，“最低需求承诺”适用于需要一定周期形成稳定订单预期的产品，“场景开放承诺”适用于工程属性强、必须在真实运行环境中验证的产品。三类承诺都应以技术达标、安全可控和检测评定通过为前提，不宜简单理解为刚性包销。

对承担试点任务的国有企业，应在经营业绩考核、创新评价、容错免责、专项支持等方面给予必要的配套。应当明确，承担首购首用任务，不只是企业经营安排，也是服务国家战略、维护产业链安全的重要责任。

（三）分类设计实施模式，提高机制适配性

预先市场承诺不能一刀切，应根据不同装备的技术特征、验证周期和应用场景分类推进。

对技术指标清晰、应用场景明确、验证流程相对标准化的产品，可实行“达标即购”。产品通过检测评定和现场验证后，采购主体按协议实施采购。

对技术复杂、验证周期较长、需要逐步放量的产品，可实行“分阶段订购”。围绕样机验证、小批量应用、扩大采购三个阶段分步承诺，把一次性采购决策拆解为阶段性安排，降低用户决策压力。

对工程属性强、必须在真实系统中运行验证的产品，可实行“场景开放+最低需求”。由重大工程、产业园区或国有企业生产系统开放真实应用场景，并对未来一定时期内的最低采购规模、最小应用数量作出承诺。这样做，既能提高企业开展工程化定型和批量准备的确定性，也有利于尽早暴露问题、加快迭代。

有条件的地方和行业，还可探索把预先市场承诺与“揭榜挂帅”、场景创新、首台（套）示范应用等安排结合起来。

（四）推动预先市场承诺与检测评定、保险补偿等政策协同衔接

预先市场承诺必须嵌入现有首台（套）政策链条，不能游离于既有制度之外。

前端由预先市场承诺解决“谁先买”的问题，中端由目录遴选、检测评定和现场验证解决“产品是否达标、能不能用”的问题，后端由保险补偿解决首用后的风险分担问题。2024年出台的检测评定管理办法，已经为首台（套）产品识别和技术把关提供了统一规则，2025年保险补偿实施通知又进一步细化了资格审定和资金申请安排。把这几项政策工具衔接起来，需求牵引、技术把关和风险分担才能形成合力。

同时，应加强与科技项目、成果转化、设备更新、产业基金等政策协同，避免研发支持、市场导入和推广扩散之间相互脱节。对符合条件的重点项目，还可统筹运用科技计划、产业投资、设备更新和金融支持等政策资源。

（五）建立严格的约束、评估和退出机制

预先市场承诺必须坚持附条件承诺、阶段性释放和结果导向。建议明确准入门槛，仅对纳入首台（套）目录、通过检测评定、具备现实场景需求并经过充分论证的产品实施支持。

对单个产品、单个承诺主体和单个年度，应设定合理上限，防止政策无边界扩张。承诺兑现，也应与技术指标、交付进度、运行效果和成本改善情况挂钩，避免承诺与履约脱节。对长期不能达标、发生重大质量安全问题，或者因市场环境发生明显变化而不再具备实施必要性的项目，应及时启动调整或退出程序，防止政策异化为变相补贴或一般性兜底安排。

同时，应建立全过程跟踪评估机制，对试点项目的技术达标情况、履约兑现情况、场景验证效果、成本变化趋势和后续市场放量情况进行动态监测。对实施效果好的项目，应及时总结经验、扩大示范；对效果不佳或条件明显变化的项目，也应及时调整支持方式。

当前，首台（套）重大技术装备政策已经具备进一步优化的基础。建议将预先市场承诺作为完善首台（套）政策的重要方向，先行在若干重点领域开展试点，把需求承诺嵌入现有首台（套）政策链条，推动政策重心由首用后补偿适度前移到首单形成。重点是依托国有企业和重大工程场景，把需求承诺、检测评定和保险补偿衔接起来，推动重大技术装备尽快跨过首购首用门槛。